Trieste non può diventare una frontiera esterna per decreto: il giudice ferma l’uso indiscriminato delle procedure accelerate

Una stazione ferroviaria non è una frontiera esterna. Una questura non è automaticamente una zona di transito. E il confine tra Italia e Slovenia non cambia natura giuridica soltanto perché vengono ripristinati i controlli di polizia. Sono affermazioni apparentemente elementari, ma è stato necessario l'intervento del Tribunale di Trieste per ricordare che anche la politica migratoria, persino quando si richiama al nuovo Patto europeo sulla migrazione e l'asilo, deve rispettare i presupposti stabiliti dalla legge.

Il Tribunale ha accolto i ricorsi di due richiedenti protezione internazionale sottoposti alla nuova procedura accelerata di frontiera. Uno era stato identificato presso la stazione ferroviaria di Trieste; l'altro aveva manifestato spontaneamente in questura la volontà di chiedere asilo. Entrambi erano stati indirizzati verso un percorso procedurale particolarmente rapido e collocati presso Casa Malala, con una sostanziale limitazione della possibilità di allontanarsi dalla struttura.

Occorre chiarire subito un punto: il giudice triestino non ha "cancellato" il Patto europeo né ha dichiarato illegittimo il Regolamento (UE) 2024/1348. Una simile rappresentazione sarebbe giuridicamente scorretta. Le ordinanze hanno invece fermato una specifica interpretazione amministrativa del Patto, basata sull'idea che quasi tutto il territorio delle province di Trieste e Gorizia possa essere trattato come una zona di frontiera o di transito.

La distinzione è fondamentale. Il problema non risiede soltanto nella severità della nuova normativa europea, che merita certamente una valutazione critica, ma nella pretesa di applicarla oltre i limiti che lo stesso legislatore europeo ha stabilito. Una procedura eccezionale non può diventare ordinaria attraverso una forzatura geografica e amministrativa.

L'articolo 43 del Regolamento (UE) 2024/1348 disciplina espressamente le condizioni necessarie per avviare la procedura di asilo alla frontiera. Essa può riguardare la domanda presentata presso un valico di frontiera esterna o in una zona di transito, il rintraccio collegato all'attraversamento irregolare di una frontiera esterna, lo sbarco conseguente a un'operazione di ricerca e soccorso oppure particolari ipotesi di ricollocazione. La norma richiede inoltre, come presupposto, che il richiedente non sia ancora stato autorizzato a entrare nel territorio degli Stati membri.

Non basta, dunque, che una persona si trovi in una provincia confinaria. Occorre un collegamento giuridicamente rilevante con una frontiera esterna dell'Unione. Chi viene rintracciato nella stazione centrale di una città italiana o si presenta spontaneamente presso una questura si trova già all'interno del territorio nazionale. La sua domanda non può essere trasformata in una domanda "alla frontiera" mediante una finzione amministrativa.

Il confine italo-sloveno è una frontiera interna dello spazio Schengen. Il temporaneo ripristino dei controlli non lo trasforma in una frontiera esterna. I controlli interni rappresentano una misura eccezionale, sottoposta ai principi di necessità, proporzionalità e temporaneità. Non autorizzano lo Stato a modificare unilateralmente la geografia giuridica dell'Unione europea. La stessa Commissione europea ha ribadito nel 2026 che il ripristino dei controlli alle frontiere interne non modifica gli obblighi dell'Italia derivanti dal diritto europeo in materia di asilo e rimpatrio.

La Corte di giustizia dell'Unione europea aveva già espresso questo principio nella sentenza Arib e altri, causa C-444/17, stabilendo che una frontiera interna sulla quale siano stati ripristinati i controlli non può essere assimilata a una frontiera esterna. Il medesimo orientamento è stato successivamente consolidato nella causa C-143/22, ADDE e altri. Il controllo temporaneo può consentire alle autorità di verificare la posizione della persona, ma non permette di sospendere o aggirare le norme europee sull'asilo e sul rimpatrio.

L'amministrazione avrebbe utilizzato il decreto del Ministero dell'interno del 5 agosto 2019, che individuava alcune zone di frontiera o di transito ai fini delle procedure accelerate allora disciplinate dal decreto legislativo n. 25 del 2008. Tra i territori indicati figuravano anche Trieste e Gorizia. Quel decreto, tuttavia, appartiene a un quadro normativo anteriore all'entrata in applicazione del nuovo Patto e non può essere interpretato come una delega permanente a considerare ogni strada, stazione, ufficio pubblico o struttura di accoglienza delle due province alla stregua di un valico esterno dell'Unione.

Un decreto ministeriale può individuare i luoghi nei quali organizzare una procedura, ma non può modificare i presupposti stabiliti da un regolamento europeo. Può stabilire dove svolgere determinate attività amministrative; non può decidere arbitrariamente nei confronti di chi la procedura di frontiera debba essere applicata.

Questa distinzione emerge anche dal rapporto tra gli articoli 43 e 54 del Regolamento (UE) 2024/1348. L'articolo 54 consente agli Stati di individuare, oltre alle aree prossime alla frontiera esterna e alle zone di transito, altri luoghi nel territorio nei quali espletare materialmente la procedura. Ciò non significa, però, che ogni persona presente in quei luoghi possa esservi assoggettata. Prima deve ricorrere una delle condizioni indicate dall'articolo 43. Il luogo di svolgimento non sostituisce il presupposto di applicazione.

Diversamente ragionando, l'intero territorio nazionale potrebbe essere disseminato di strutture qualificate come luoghi di frontiera, rendendo la procedura eccezionale potenzialmente applicabile a chiunque. Sarebbe una lettura incompatibile con il principio di legalità, con la certezza del diritto e con la necessità di interpretare restrittivamente le norme che comprimono le garanzie procedurali.

La procedura di frontiera, infatti, non rappresenta semplicemente un esame più veloce della domanda. Essa si fonda su una finzione di non ingresso, concentra in un periodo limitato la registrazione, l'esame amministrativo e, in determinati casi, anche l'impugnazione. Il Regolamento europeo stabilisce una durata massima ordinaria di dodici settimane e impone che la rapidità non comprometta la completezza e l'equità dell'esame.

Quando il tempo per raccontare una persecuzione viene drasticamente ridotto, aumenta il rischio che non emergano traumi, vulnerabilità, violenze sessuali, torture, tratta, persecuzioni politiche o discriminazioni legate all'orientamento sessuale, alla religione o all'appartenenza a un gruppo sociale. Non tutte le persone riescono a ricostruire immediatamente eventi traumatici davanti a un'autorità. La frammentarietà del racconto non equivale alla sua falsità.

Per questa ragione l'articolo 53 del Regolamento impone di non applicare, o di cessare di applicare, la procedura di frontiera quando non possa essere garantito il sostegno necessario alle persone con particolari esigenze di accoglienza o garanzie procedurali, quando sussistano rilevanti motivi medici, compresi quelli relativi alla salute mentale, oppure quando le condizioni previste per il trattenimento non siano rispettate.

Una politica migratoria rispettosa della legge non può limitarsi a costruire percorsi più rapidi per respingere le domande. Deve predisporre interpreti qualificati, informazione legale, assistenza sanitaria, valutazioni individuali delle vulnerabilità, accesso effettivo alla difesa e possibilità concreta di impugnare le decisioni. In mancanza di tali garanzie, l'accelerazione non produce efficienza: produce errori più rapidi.

Particolarmente grave appare la questione della libertà di movimento. Secondo quanto riferito, ai richiedenti collocati presso Casa Malala sarebbe stato comunicato il divieto di uscire dalla struttura. Una simile indicazione non può essere considerata un dettaglio organizzativo. Quando una persona non è libera di lasciare un luogo, occorre verificare se si sia in presenza di una semplice limitazione della circolazione oppure di una vera e propria privazione della libertà personale.

La Direttiva (UE) 2024/1346 riconosce, come regola generale, la libertà di circolazione dei richiedenti nel territorio dello Stato membro. Consente assegnazioni territoriali e restrizioni soltanto in presenza di finalità determinate, secondo criteri di proporzionalità e tenendo conto della situazione individuale. Le decisioni restrittive devono essere motivate, comunicate per iscritto in una lingua comprensibile e sottoposte al controllo di un'autorità giudiziaria. Il trattenimento, inoltre, non può essere disposto per il solo fatto che una persona abbia chiesto asilo, ma richiede una valutazione caso per caso e l'impossibilità di applicare misure meno coercitive.

Sul piano interno vengono in rilievo gli articoli 13, 16 e 24 della Costituzione. La libertà personale è inviolabile e può essere limitata soltanto nei casi e nei modi previsti dalla legge, con le garanzie dell'autorità giudiziaria. La libertà di circolazione può essere sottoposta a restrizioni generali per motivi di sanità o sicurezza, ma non può essere compressa attraverso ordini informali e indifferenziati. Il diritto di difesa, infine, deve rimanere effettivo in ogni stato e grado del procedimento.

Anche gli articoli 5 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, insieme agli articoli 6, 18, 19 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, impongono che le limitazioni della libertà siano previste dalla legge e che il richiedente disponga di un rimedio effettivo. Cambiare il nome di una misura non ne modifica la sostanza: se una persona è costretta a rimanere in un centro, la situazione deve essere valutata sulla base degli effetti concreti e non dell'etichetta amministrativa utilizzata.

Le ordinanze del Tribunale di Trieste non producono automaticamente effetti generali su tutti i procedimenti analoghi. Ogni ricorso conserva la propria autonomia e deve essere deciso sulla base delle circostanze individuali. Tuttavia, l'orientamento espresso appare difficilmente ignorabile nei numerosi casi in cui la procedura sia stata applicata a persone non fermate presso una frontiera esterna, ma rintracciate nel territorio cittadino o presentatesi spontaneamente alle autorità.

Il punto politico è altrettanto importante. Le procedure accelerate possono diventare uno strumento per ridurre artificialmente il numero delle persone inserite nel sistema di accoglienza. Una decisione negativa adottata in tempi estremamente brevi, accompagnata dalla perdita delle misure di assistenza, rischia di produrre nuove sacche di marginalità, persone abbandonate in strada e situazioni di vulnerabilità ancora più profonde.

Presentare questo risultato come una strategia di sicurezza è miope. Lasciare persone prive di assistenza, orientamento e tutela non rende una città più sicura. Al contrario, accresce l'esclusione sociale, favorisce lo sfruttamento lavorativo, alimenta la tratta e consegna gli individui più vulnerabili alle reti criminali.

L'articolo 10, terzo comma, della Costituzione riconosce il diritto d'asilo allo straniero al quale sia impedito nel proprio Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana. A esso si affiancano l'articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, la Convenzione di Ginevra del 1951 e il principio di non-refoulement sancito dal suo articolo 33, oltre al divieto assoluto di esporre una persona a torture o trattamenti inumani previsto dall'articolo 3 della CEDU.

Questi principi non garantiscono a ogni richiedente il riconoscimento della protezione internazionale. Garantiscono però a ciascuno il diritto a una valutazione individuale, imparziale ed effettiva. Il diritto d'asilo non consiste nell'assicurare un esito favorevole, ma nell'impedire che la domanda venga svuotata mediante automatismi, presunzioni territoriali o procedure applicate senza i necessari presupposti.

Trieste è da sempre una città di confine. Proprio per questo conosce il valore, ma anche la pericolosità, delle frontiere. Non può diventare il laboratorio nel quale una frontiera interna viene trasformata amministrativamente in frontiera esterna, estendendo a intere province un regime concepito per situazioni specifiche.

Il nuovo Patto europeo presenta aspetti fortemente securitari e rischia di spostare il baricentro del diritto d'asilo dalla protezione della persona al controllo dei movimenti. Tuttavia, persino una normativa restrittiva possiede limiti che le autorità nazionali non possono oltrepassare. Il principio di legalità non consente di aggravare ulteriormente una disciplina già severa attraverso interpretazioni estensive a danno dei richiedenti.

La decisione del Tribunale di Trieste non rappresenta una resa dello Stato di fronte alle migrazioni. Rappresenta il funzionamento dello Stato di diritto. Il giudice non ha aperto indiscriminatamente le frontiere: ha impedito che l'amministrazione utilizzasse una procedura eccezionale al di fuori delle condizioni previste dalla normativa europea.

La sicurezza non si costruisce sospendendo le garanzie, ma applicando regole chiare, predisponendo strutture adeguate e assicurando decisioni individuali controllabili davanti a un giudice. Il confine non è uno spazio sottratto al diritto. E nessun decreto può trasformare Trieste in ciò che giuridicamente non è: una frontiera esterna dell'Unione europea.