Riforma dei porti e futuro di Trieste: quando il coordinamento nazionale rischia di diventare centralizzazione

Il porto di Trieste non è soltanto un'infrastruttura economica. È un elemento costitutivo della storia, della geografia e, in una certa misura, dell'identità istituzionale della città. Per questa ragione il dibattito sulla riforma della portualità italiana non può essere confinato alle commissioni parlamentari o agli ambienti specialistici. Le decisioni sulla governance dei porti incidono sulle imprese, sui lavoratori, sulla pianificazione urbana, sulla logistica e, nel caso triestino, su una specificità giuridica di rilievo internazionale.

È questo il dato politico e giuridico più evidente emerso dall'incontro dedicato a "La riforma dei porti e l'impatto sullo scalo giuliano", organizzato a Trieste da Dialoghi Europei. Un confronto articolato, talvolta acceso, che ha riunito rappresentanti del mondo portuale, della logistica, delle organizzazioni sindacali e della politica. Al di là delle differenti appartenenze, è emerso un interrogativo sostanziale: una riforma nata per coordinare il sistema portuale italiano rischia, nella sua attuale impostazione, di comprimere l'autonomia e la capacità decisionale dei territori?

Il punto di partenza resta la legge 28 gennaio 1994, n. 84, recante il riordino della legislazione in materia portuale. Una normativa spesso descritta come "vecchia" semplicemente in ragione della data della sua approvazione, ma che in realtà è stata più volte modificata. Il decreto legislativo n. 169 del 2016, collegato alla cosiddetta riforma Delrio, ha trasformato profondamente il sistema, istituendo le Autorità di Sistema Portuale e riducendo la frammentazione delle precedenti Autorità Portuali.

La logica era chiara: superare una concezione del porto come realtà isolata e promuovere una dimensione sistemica. L'art. 6 della legge n. 84 del 1994 attribuisce alle Autorità di Sistema funzioni di indirizzo, programmazione, coordinamento e controllo delle operazioni portuali. Gli artt. 16, 17 e 18 disciplinano, rispettivamente, le operazioni e i servizi portuali, la fornitura di lavoro portuale temporaneo e le concessioni di aree e banchine. Non siamo, pertanto, di fronte a una legislazione rimasta immobile per oltre trent'anni.

Ciò non significa che il sistema non necessiti di ulteriori interventi. La digitalizzazione, la transizione energetica, l'automazione, l'intelligenza artificiale e la crescente instabilità geopolitica hanno radicalmente modificato il ruolo dei porti. Le crisi delle catene di approvvigionamento hanno dimostrato che le infrastrutture logistiche sono componenti essenziali della sicurezza economica nazionale ed europea.

Il problema, dunque, non è stabilire se la portualità italiana abbia bisogno di una visione strategica nazionale. La risposta, a mio avviso, è indiscutibilmente positiva. Il vero problema è individuare lo strumento giuridico adeguato per realizzarla.

Al centro delle critiche formulate durante il confronto triestino vi è la prevista costituzione di Porti d'Italia S.p.A. La scelta della forma societaria non è un dettaglio nominalistico. Una società per azioni è un soggetto disciplinato, innanzitutto, dalle norme del codice civile sulle società di capitali. Quando il capitale è pubblico interviene anche il decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, salvo le deroghe espressamente previste dal legislatore.

È proprio su questo terreno che sorgono interrogativi di notevole rilevanza. Se alla nuova società vengono attribuite funzioni di pianificazione strategica, committenza e realizzazione diretta di infrastrutture, occorre delimitare con assoluta precisione l'attività pubblicistica da quella esercitata sul mercato. La distinzione assume rilievo anche alla luce degli artt. 101 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea in materia di concorrenza e degli artt. 107 e 108 TFUE sugli aiuti di Stato.

Analoga attenzione deve essere riservata alla disciplina degli appalti pubblici, oggi contenuta nel decreto legislativo n. 36 del 2023, e al quadro europeo derivante, tra l'altro, dalle direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE. Un soggetto che contribuisce a programmare le opere e, contemporaneamente, può intervenire nella loro concreta realizzazione pone inevitabilmente un problema di separazione delle funzioni e di prevenzione dei conflitti di ruolo.

Vi è poi il tema delle risorse. Nel dibattito è stato più volte richiamato il possibile trasferimento alla nuova struttura centrale di una quota delle entrate delle Autorità di Sistema Portuale e di una parte del personale. È un aspetto che deve essere valutato non attraverso slogan, ma mediante una rigorosa analisi degli effetti di bilancio.

Le entrate delle Autorità non sono grandezze finanziarie astratte. Concorrono al funzionamento del sistema, alla manutenzione, alla programmazione e, in determinati ambiti, al sostegno del lavoro e della formazione. L'art. 15-bis della legge n. 84 del 1994 assume particolare rilievo in relazione alle misure riguardanti il lavoro portuale. Un eventuale drenaggio di risorse può produrre effetti indiretti sul territorio, anche qualora la riforma non modifichi formalmente le norme lavoristiche.

Il rischio è noto in ogni processo di riduzione delle disponibilità finanziarie: quando un ente deve garantire l'equilibrio di bilancio, le prime voci esposte alla contrazione possono essere quelle considerate meno immediatamente produttive. Formazione, aggiornamento professionale e politiche sociali non possono però essere trattati come costi marginali.

Il lavoro portuale è già sottoposto a una trasformazione profonda. Automazione e intelligenza artificiale modificheranno progressivamente mansioni e competenze. La questione non può essere affrontata contrapponendo lavoratori e tecnologia. Sarebbe un errore ideologico e, soprattutto, miope.

Occorrono formazione continua e riqualificazione professionale. La prospettiva di un fondo per le nuove competenze del settore portuale merita, a mio avviso, particolare attenzione. Il legislatore dovrebbe interrogarsi su quali professionalità saranno necessarie tra dieci o vent'anni: tecnici della cybersecurity, specialisti dei sistemi automatizzati, analisti dei dati logistici e operatori capaci di gestire sistemi basati sull'intelligenza artificiale.

Parallelamente resta aperto il tema del riconoscimento delle attività usuranti. Il decreto legislativo n. 67 del 2011 disciplina l'accesso anticipato al pensionamento per determinate categorie di lavoratori impegnati in attività particolarmente faticose e pesanti. Il dibattito sull'estensione o sull'adeguamento delle tutele per specifiche mansioni portuali non può essere liquidato come una rivendicazione corporativa. Deve essere affrontato attraverso dati sulla salute occupazionale, sui turni, sui rischi e sull'effettiva usura psicofisica.

Ma per Trieste la questione è ancora più complessa.

Il Porto Franco di Trieste gode di una specificità storica e giuridica che affonda le proprie radici nel Trattato di Pace di Parigi del 10 febbraio 1947 e nel relativo Allegato VIII, dedicato al Porto Franco. A questo quadro si affiancano la legislazione nazionale e il decreto interministeriale 13 luglio 2017, relativo all'organizzazione amministrativa per la gestione dei punti franchi compresi nella zona del Porto Franco di Trieste.

È evidente che una riforma nazionale della governance portuale debba coordinarsi esplicitamente con questo corpus normativo. Non è sufficiente confidare in una successiva interpretazione amministrativa. Quando una norma incide su competenze, pianificazione, realizzazione di infrastrutture e gestione delle risorse, le specialità devono essere definite nel testo legislativo con chiarezza.

Il principio di autonomia territoriale è del resto radicato nell'art. 5 della Costituzione, che riconosce e promuove le autonomie locali. Gli artt. 114, 117 e 118 Cost. delineano un sistema policentrico nel quale Stato, Regioni ed enti territoriali partecipano, secondo le rispettive competenze, all'esercizio delle funzioni pubbliche. L'art. 118, in particolare, consacra i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Centralizzare non significa necessariamente violare questi principi. Sarebbe giuridicamente scorretto sostenerlo in termini assoluti. Tuttavia, più una riforma trasferisce competenze dal territorio a un soggetto nazionale, più aumenta l'onere politico e legislativo di dimostrare che tale trasferimento sia realmente necessario, proporzionato e funzionale all'interesse generale.

Un ulteriore livello di governo non produce automaticamente semplificazione. Può, al contrario, generare sovrapposizioni di competenze. Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Autorità di Sistema Portuale, Autorità di regolazione dei trasporti e nuova società nazionale dovrebbero operare secondo confini normativi inequivoci. In assenza di una chiara distribuzione delle funzioni, il rischio non è soltanto burocratico. È il contenzioso amministrativo.

Ricorsi, conflitti di competenza e impugnazioni dinanzi alla giustizia amministrativa possono rallentare proprio quelle opere che la riforma dichiara di voler accelerare. Il rispetto degli artt. 24 e 113 della Costituzione garantisce, naturalmente, la piena tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione. La soluzione non consiste nel comprimere la possibilità di ricorso, ma nello scrivere norme più chiare e ridurre a monte le aree di conflitto.

Ritengo che l'errore più grave sarebbe trasformare questo confronto in una disputa tra "favorevoli alla modernizzazione" e "difensori del passato". Non è questo il punto.

Trieste ha bisogno di un porto capace di competere nel futuro. Un porto ferroviario, digitale, energetico, connesso ai mercati centro-europei e capace di attrarre investimenti. Ma proprio perché il porto rappresenta un'infrastruttura strategica, la sua governance deve essere costruita con particolare prudenza.

Coordinare è necessario. Pianificare a livello nazionale è necessario. Superare il campanilismo portuale è necessario. Ma una strategia nazionale non può trasformarsi in un meccanismo nel quale le risorse prodotte sui territori vengono centralizzate senza garanzie sufficienti sulla loro destinazione e le decisioni infrastrutturali si allontanano dai luoghi che ne subiranno gli effetti economici, sociali e ambientali.

Dopo aver ascoltato il dibattito triestino, la mia posizione è netta: questa riforma, nella sua attuale impostazione, necessita di una revisione sostanziale e non meramente cosmetica.

La specialità del Porto Franco di Trieste deve essere espressamente salvaguardata. Le competenze delle Autorità di Sistema Portuale devono essere definite con precisione. Le risorse territoriali devono essere protette da trasferimenti suscettibili di compromettere l'equilibrio delle Autorità. Le funzioni pubblicistiche e le attività di mercato devono essere rigorosamente separate. E il lavoro portuale deve finalmente entrare nella riforma non come elemento accessorio, ma come parte essenziale del sistema.

Una legge sui porti non disciplina soltanto banchine e infrastrutture. Decide quale modello economico, istituzionale e sociale vogliamo costruire intorno ai principali ingressi marittimi del Paese.

Per Trieste la domanda è ancora più delicata: vogliamo utilizzare la sua specialità per costruire il porto europeo del futuro o rischiamo di diluirla dentro una governance nazionale pensata senza comprendere pienamente ciò che rende unico lo scalo giuliano?

È una domanda alla quale il Parlamento dovrebbe rispondere prima di approvare la riforma, non dopo.