Piazza della Libertà a Trieste: sicurezza pubblica, volontariato e diritti costituzionali

Piazza della Libertà, a Trieste, non è soltanto uno spazio urbano antistante la stazione ferroviaria. È diventata, nel corso degli anni, uno dei luoghi più emblematici delle contraddizioni che attraversano le politiche migratorie, la gestione della marginalità sociale e il rapporto tra sicurezza pubblica e diritti fondamentali. È una piazza nella quale convivono persone in transito, cittadini, operatori economici e volontari che quotidianamente cercano di offrire un sostegno concreto a chi si trova in condizioni di vulnerabilità.

Frequentando personalmente la Piazza del Mondo e conoscendo l'impegno di chi vi presta assistenza, considero particolarmente importante affrontare quanto sta accadendo senza cedere né alla retorica securitaria né a una rappresentazione semplicistica della solidarietà. La sicurezza costituisce un interesse pubblico legittimo e meritevole di tutela, ma non può trasformarsi in una giustificazione generica per comprimere libertà costituzionalmente garantite. Allo stesso modo, l'attività solidale non può essere considerata, per la sua sola natura, incompatibile con la tutela dell'ordine pubblico.

La vicenda assume particolare rilievo alla luce del provvedimento adottato dal Questore della Provincia di Trieste il 14 ottobre 2026, identificato nella documentazione disponibile con la classificazione Cat. A4/GAB./2026, riguardante un presidio comunicato dall'associazione Linea d'Ombra ODV per le giornate del 17 e 18 ottobre, dalle ore 19 alle ore 21, in Piazza della Libertà. Secondo quanto emerge dalla prima pagina del provvedimento, l'iniziativa, per la quale era prevista la partecipazione di circa venti persone, aveva la finalità dichiarata di «fornire assistenza e supporto alle persone che versano in condizioni di grave difficoltà, vulnerabilità e/o marginalità sociale». Un elemento che merita particolare attenzione è proprio la qualificazione dell'iniziativa: non si trattava, almeno secondo quanto riportato nel preavviso richiamato dall'autorità, di una manifestazione caratterizzata da rivendicazioni violente o da finalità incompatibili con l'ordinamento democratico, bensì di un presidio collegato all'assistenza umanitaria.

Il Questore, nelle premesse dell'atto, richiama tuttavia il significativo incremento dell'afflusso di persone nelle aree del centro cittadino durante le giornate e le fasce orarie interessate. Vengono inoltre menzionate pregresse criticità e turbative per l'ordine e la sicurezza pubblica, nonché la necessità di garantire il regolare svolgimento delle attività economiche, della socialità, della libera circolazione e delle iniziative pubbliche. Sono esigenze che l'ordinamento certamente riconosce. La questione giuridica, tuttavia, non consiste nello stabilire se la sicurezza debba essere tutelata, bensì nel verificare se le limitazioni concretamente imposte siano necessarie, adeguatamente motivate e proporzionate rispetto ai rischi effettivamente riscontrati.

La ricostruzione degli ultimi anni evidenzia, del resto, una progressiva stratificazione di interventi amministrativi nell'area della stazione ferroviaria. Nel giugno 2022 Piazza della Libertà era stata interessata da un'ordinanza comunale cosiddetta antivetri. Nell'ottobre 2024 erano state introdotte ulteriori limitazioni relative alla vendita e al consumo di bevande e alla detenzione di contenitori in vetro o alluminio. Nei primi mesi del 2025 la piazza era stata ricompresa nell'ambito delle misure prefettizie comunemente indicate come zone rosse, accompagnate da controlli rafforzati e, nelle condizioni previste, dalla possibilità di allontanamento di determinati soggetti. Si tratta di provvedimenti differenti per autorità emanante, presupposti, destinatari ed effetti giuridici, e sarebbe pertanto improprio considerarli un unico regime restrittivo. La loro successione, tuttavia, solleva un interrogativo politico e amministrativo: fino a che punto la gestione delle marginalità sociali può essere affidata prevalentemente a strumenti di controllo dello spazio pubblico?

La risposta deve necessariamente partire dalla Costituzione. L'articolo 17 riconosce ai cittadini il diritto di riunirsi pacificamente e senz'armi. Per le riunioni in luogo pubblico è previsto il preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica. Il preavviso, disciplinato dall'articolo 18 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, non equivale a una richiesta di autorizzazione. Questa distinzione è fondamentale: il diritto di riunione non nasce da una concessione dell'autorità amministrativa, ma direttamente dalla Costituzione. Il potere pubblico può intervenire nei limiti consentiti dall'ordinamento, senza trasformare il preavviso in un meccanismo di autorizzazione preventiva.

Nel documento del 14 ottobre vengono espressamente richiamati l'articolo 17 della Costituzione, l'articolo 18 e seguenti del TULPS e l'articolo 21 del relativo regolamento di esecuzione, approvato con regio decreto 6 maggio 1940, n. 635. Occorre però precisare un limite documentale essenziale: la fotografia disponibile mostra soltanto la prima pagina del provvedimento e non la sua parte dispositiva. Non è quindi possibile ricostruire integralmente le prescrizioni effettivamente impartite, né stabilire con certezza se il Questore abbia disposto un divieto, una limitazione temporale o specifiche modalità di svolgimento del presidio. La distinzione non è meramente formale: un conto è disciplinare una manifestazione pubblica per prevenire rischi concreti; altro conto sarebbe introdurre, attraverso un provvedimento relativo a un presidio, un divieto generalizzato di permanenza nella piazza o di svolgimento di attività assistenziali spontanee.

In quest'ultima ipotesi emergerebbero questioni ulteriori, riguardanti non soltanto la libertà di riunione, ma anche la libertà di circolazione, la libertà di associazione e l'autonomia delle attività solidaristiche. L'articolo 16 della Costituzione tutela la libertà di circolazione e soggiorno dei cittadini, ammettendo limitazioni generali stabilite dalla legge per motivi di sanità o sicurezza. L'articolo 18 riconosce la libertà di associazione, mentre l'articolo 2 afferma il principio di solidarietà politica, economica e sociale. A tali disposizioni si aggiunge l'articolo 118, quarto comma, della Costituzione, che impone alle istituzioni di favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Il volontariato non è quindi una presenza estranea all'architettura costituzionale. Al contrario, rappresenta una delle modalità attraverso le quali il principio solidaristico assume concretezza nella vita collettiva. Il decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante il Codice del Terzo settore, riconosce espressamente il valore e la funzione sociale degli enti del Terzo settore, dell'associazionismo e dell'attività di volontariato. In particolare, gli articoli 5 e 17 assumono rilievo rispettivamente per le attività di interesse generale e per la disciplina dell'attività volontaria. Naturalmente, il riconoscimento costituzionale e legislativo della solidarietà non attribuisce alle associazioni un'esenzione generale dalle norme sull'ordine pubblico. Impone, però, che eventuali restrizioni siano fondate su presupposti giuridici appropriati e non sulla semplice circostanza che l'attività assistenziale richiami persone in condizioni di marginalità.

Proprio su questo punto interviene la comunicazione trasmessa via PEC il 16 ottobre 2026 dalla presidente di Linea d'Ombra ODV, Lorena Fornasir, alla Questura di Trieste. Nella lettera, l'associazione manifesta profonda incomprensione rispetto alla scelta di limitare la propria presenza in Piazza della Libertà a due ore giornaliere, sottolineando che l'assistenza viene prestata da circa sette anni in maniera spontanea e non programmata, secondo i bisogni delle persone incontrate. La presidente osserva che le necessità umanitarie non si manifestano esclusivamente tra le ore 18 e le ore 20 e chiede di poter riprendere l'attività, ove necessario, proponendo la fascia compresa tra le ore 19 e le ore 22, ritenuta maggiormente compatibile con le esigenze operative dell'associazione. Alla comunicazione risultano allegati i moduli TULPS relativi alla settimana dal 19 al 25 ottobre.

Questa lettera rappresenta un documento particolarmente significativo perché introduce una questione che non può essere trascurata nell'analisi della proporzionalità: l'assistenza umanitaria, soprattutto quando è rivolta a persone prive di una dimora stabile, non segue necessariamente orari predeterminati. Chi arriva in una città dopo un lungo viaggio, chi necessita di indumenti, orientamento o sostegno immediato, non può sempre programmare il proprio bisogno sulla base delle fasce orarie stabilite per una manifestazione. Da ciò non deriva automaticamente l'illegittimità di una prescrizione amministrativa. Deriva, piuttosto, la necessità di distinguere l'organizzazione di un presidio pubblico dall'ordinaria attività di assistenza svolta da singoli volontari o da un'associazione. È una distinzione che dovrebbe essere chiarita anche dall'amministrazione, per evitare che prescrizioni riguardanti una manifestazione vengano interpretate come un divieto indistinto di solidarietà.

Sotto il profilo amministrativo, il principio di proporzionalità costituisce uno dei parametri fondamentali per valutare la legittimità delle limitazioni ai diritti. Esso trova riconoscimento nell'ordinamento europeo, anche attraverso l'articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nei limiti del suo ambito di applicazione, ed è consolidato nell'elaborazione giurisprudenziale relativa all'esercizio dei poteri pubblici. La proporzionalità richiede, in sostanza, che una misura sia idonea al perseguimento dello scopo legittimo, necessaria rispetto alle alternative concretamente disponibili e non eccessivamente gravosa rispetto al beneficio pubblico perseguito. Per valutare il provvedimento triestino occorrerebbe dunque conoscere quali specifici episodi abbiano giustificato le restrizioni, quale relazione sia stata individuata tra tali episodi e l'iniziativa comunicata, e perché eventuali strumenti meno limitativi siano stati considerati insufficienti. Il riferimento generico a pregresse criticità non consente, da solo, di risolvere questi interrogativi. La sufficienza della motivazione deve essere valutata esaminando l'intero atto e gli eventuali elementi istruttori sui quali esso si fonda.

Sul piano sovranazionale, merita attenzione anche l'articolo 11 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che tutela la libertà di riunione pacifica e di associazione. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha più volte sottolineato che le restrizioni alle riunioni pacifiche devono rispondere a un'esigenza sociale imperiosa ed essere proporzionate allo scopo perseguito. Nella sentenza Kudrevičius e altri contro Lituania, del 15 ottobre 2015, la Grande Camera ha affrontato il rapporto tra libertà di manifestazione, interferenze con la circolazione e margine di apprezzamento delle autorità nazionali. La giurisprudenza convenzionale non esclude che una manifestazione possa essere limitata quando provochi gravi interferenze con i diritti altrui. Esige però che la risposta pubblica sia giustificata dalle circostanze concrete e non da un'automatica prevalenza delle esigenze di ordine pubblico su ogni altra libertà.

Nella vicenda di Piazza della Libertà emerge inoltre un problema che supera il perimetro della disciplina delle manifestazioni: il rapporto tra marginalità, immigrazione e sicurezza urbana. La presenza di persone migranti, richiedenti protezione internazionale o prive di un alloggio adeguato non costituisce, di per sé, una minaccia per la sicurezza pubblica. L'articolo 3 della Costituzione impone il rispetto del principio di eguaglianza e vieta discriminazioni arbitrarie. L'articolo 10, terzo comma, riconosce il diritto d'asilo nei termini stabiliti dalla Costituzione, mentre l'articolo 32 tutela la salute come diritto fondamentale dell'individuo. Anche gli articoli 2 e 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo assumono particolare importanza quando le condizioni materiali di persone vulnerabili espongano a rischi per la vita o a trattamenti inumani o degradanti.

La gestione delle persone migranti e senza dimora richiede pertanto politiche capaci di coniugare sicurezza, accoglienza, assistenza sanitaria, servizi sociali e accesso alle procedure di protezione internazionale. Se una piazza diventa stabilmente il luogo nel quale si concentrano bisogni umanitari non soddisfatti, il problema non può essere risolto esclusivamente attraverso ordinanze, controlli e limitazioni orarie. Occorre interrogarsi sulle condizioni strutturali che determinano quella concentrazione: la disponibilità di strutture di accoglienza, l'accessibilità dei servizi, la tempestività delle procedure amministrative e l'effettiva capacità delle istituzioni di intercettare le situazioni di vulnerabilità.

È proprio in questa prospettiva che considero necessario riconoscere il valore del lavoro svolto dai volontari della Piazza del Mondo. Non perché le loro iniziative debbano sottrarsi al rispetto delle regole, ma perché il loro intervento rende visibili bisogni che altrimenti rischierebbero di restare senza risposta. Un ordinamento democratico deve saper distinguere tra comportamenti individuali che costituiscono un pericolo concreto e situazioni di marginalità che richiedono protezione sociale. Confondere i due piani significa rischiare di trasformare la vulnerabilità in un problema di ordine pubblico.

Resta inoltre una questione di trasparenza amministrativa. Per una valutazione giuridica completa del provvedimento del 14 ottobre sarebbe necessario acquisirne il testo integrale, verificare la precisa formulazione delle prescrizioni, la loro durata, i destinatari e gli eventuali rimedi indicati. L'accesso alla documentazione amministrativa può essere valutato alla luce degli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, ove sussistano i relativi presupposti, nonché delle forme di accesso civico previste dall'articolo 5 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, nel rispetto delle eccezioni e dei limiti applicabili. Senza tali elementi, affermare categoricamente che l'atto sia illegittimo sarebbe giuridicamente prematuro. Sarebbe però altrettanto improprio considerare ogni limitazione automaticamente legittima per il solo fatto di essere stata adottata da un'autorità di pubblica sicurezza. La legalità amministrativa richiede motivazioni verificabili, rispetto delle competenze, corretta individuazione dei presupposti normativi e possibilità di sindacato giurisdizionale.

La vicenda di Piazza della Libertà pone infine una domanda che considero centrale per il futuro di Trieste: quale modello di sicurezza urbana intendiamo costruire? Una città sicura non è necessariamente una città nella quale le persone più fragili diventano meno visibili. È una città nella quale i comportamenti pericolosi vengono contrastati, i diritti di tutti sono rispettati e le istituzioni assumono la responsabilità di affrontare le cause sociali delle situazioni di marginalità. La sicurezza non può essere contrapposta alla solidarietà come se si trattasse di valori reciprocamente incompatibili. Entrambe possono concorrere alla tutela della dignità umana, purché l'esercizio del potere pubblico rimanga entro i confini della legalità costituzionale.

Per questo ritengo che la questione non debba essere ridotta a uno scontro tra Questura e volontari. È necessario un confronto istituzionale trasparente, fondato su dati verificabili, sulle esigenze concrete del territorio e sul riconoscimento dell'utilità sociale dell'assistenza umanitaria. Piazza della Libertà non dovrebbe diventare il simbolo di una contrapposizione permanente tra ordine pubblico e diritti fondamentali. Potrebbe invece rappresentare il luogo nel quale Trieste dimostra di saper governare una realtà complessa senza rinunciare ai principi costituzionali. Perché la misura della civiltà giuridica di una comunità non si riconosce soltanto dalla sua capacità di far rispettare le regole, ma anche dal modo in cui quelle regole vengono applicate nei confronti di chi dispone di meno strumenti per difendere i propri diritti.