Montenegro verso l’UE nel 2028: democrazia, riforme e sfide geopolitiche

Il Montenegro potrebbe diventare il ventottesimo Stato membro dell'Unione europea entro il 2028. Un traguardo storico che solleva interrogativi fondamentali sullo Stato di diritto, sull'indipendenza della magistratura, sulla lotta alla corruzione e sugli equilibri geopolitici dei Balcani occidentali. Un'analisi giuridica e politica delle opportunità e delle criticità del nuovo allargamento europeo.

«28 by 28», ventotto Stati entro il 2028. È questo lo slogan con cui il Montenegro, piccolo Stato balcanico affacciato sull'Adriatico, racconta la propria ambizione di diventare il prossimo membro dell'Unione europea. Un obiettivo che potrebbe restituire all'Europa il ventottesimo Stato membro dopo la Brexit e segnare il primo allargamento dal 2013, quando fu la Croazia a entrare nell'Unione. Ma dietro questa prospettiva si nasconde una questione ben più complessa: l'integrazione europea può davvero trasformare un Paese, rafforzandone la democrazia, le istituzioni e i diritti fondamentali?

Con circa 630.000 abitanti, il Montenegro rappresenta una realtà geograficamente piccola ma strategicamente rilevante. Indipendente dal 2006, candidato all'adesione europea dal 2010 e membro della NATO dal 5 giugno 2017, il Paese si trova in una posizione particolarmente delicata, al crocevia tra l'Europa occidentale, i Balcani e le tradizionali sfere d'influenza russe. La sua eventuale adesione non avrebbe soltanto un significato economico e istituzionale, ma costituirebbe anche un passaggio geopolitico importante per la stabilizzazione dell'intera regione balcanica.

Il processo di integrazione ha conosciuto una significativa accelerazione. Il 12 ottobre 2026, durante la ventinovesima Conferenza intergovernativa di adesione, l'Unione europea e il Montenegro hanno concordato la chiusura provvisoria di altri tre capitoli negoziali, relativi alla politica economica e monetaria, alle statistiche e alla politica sociale e occupazionale. Dei 33 capitoli aperti, 21 risultano attualmente chiusi in via provvisoria. Il governo guidato da Milojko Spajić punta a completare i rimanenti entro la fine del 2026 e a giungere alla firma del trattato di adesione nel 2027.

Dal punto di vista giuridico, tuttavia, è necessario distinguere le aspirazioni politiche dagli obblighi e dalle procedure previsti dai Trattati europei. L'adesione non costituisce una conseguenza automatica della conclusione dei negoziati, né il 2028 rappresenta una scadenza giuridicamente vincolante.

L'articolo 49 del Trattato sull'Unione europea disciplina la procedura di adesione, subordinandola al rispetto dei valori sanciti dall'articolo 2 TUE: dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto e tutela dei diritti umani, compresi quelli delle persone appartenenti a minoranze. Il Consiglio deve deliberare all'unanimità, previa consultazione della Commissione europea e approvazione del Parlamento europeo. Il successivo trattato di adesione deve essere ratificato da tutti gli Stati contraenti secondo le rispettive norme costituzionali.

A queste disposizioni si affiancano i criteri di Copenaghen del 1993, che richiedono istituzioni democratiche stabili, un'economia di mercato funzionante e la capacità di assumere gli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione, compresa l'effettiva applicazione dell'acquis europeo.

Ed è proprio su questo terreno che si gioca la partita più importante. Recepire la normativa europea significa modificare leggi, regolamenti e strutture amministrative; renderla effettiva richiede invece una trasformazione più profonda, che investe la cultura istituzionale, l'indipendenza della magistratura, la responsabilità politica e il funzionamento quotidiano della pubblica amministrazione.

Il Montenegro sta compiendo sforzi considerevoli, soprattutto considerando le dimensioni ridotte delle proprie istituzioni. La collaborazione con la Commissione europea e con le amministrazioni degli Stati membri, tra cui l'Italia, rappresenta un importante strumento di assistenza tecnica e di rafforzamento delle capacità amministrative.

Non bisogna però confondere la rapidità delle riforme con la loro effettiva attuazione. La stessa Commissione europea, nella relazione sullo Stato di diritto del 2026, continua a evidenziare criticità riguardanti l'indipendenza della magistratura, la prevenzione della corruzione e il funzionamento dei controlli istituzionali.

Particolarmente significativo è il dato pubblicato da Transparency International nell'Indice di percezione della corruzione 2025: il Montenegro ha ottenuto 46 punti su 100, collocandosi al sessantacinquesimo posto mondiale. Un risultato che dimostra quanto la modernizzazione normativa debba ancora tradursi in un consolidamento della fiducia nelle istituzioni.

La questione assume una rilevanza particolare anche alla luce degli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che tutelano, rispettivamente, il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, nonché la presunzione di innocenza e i diritti della difesa. Sono garanzie che non possono esaurirsi in una proclamazione formale, ma devono trovare concreta attuazione nell'ordinamento giudiziario.

Accanto ai problemi istituzionali emergono profonde contraddizioni storiche e identitarie. Una parte della popolazione si riconosce maggiormente nell'identità nazionale montenegrina e nel progetto europeo; un'altra mantiene forti legami culturali, religiosi e politici con la Serbia e con la Chiesa ortodossa serba. Questa pluralità non costituisce di per sé un ostacolo all'integrazione: il pluralismo religioso e culturale è, al contrario, uno dei principi fondamentali dell'ordinamento europeo.

Diverso è il problema quando il recupero dell'identità storica rischia di trasformarsi in una riabilitazione di figure legate ai crimini del Novecento.

Emblematico è il caso del monumento dedicato a Pavle Đurišić, comandante cetnico che collaborò con le forze dell'Asse durante la Seconda guerra mondiale. Nell'agosto 2025, nel villaggio di Gornje Zaostro, la statua fu inaugurata in una cerimonia alla quale partecipò il metropolita ortodosso Metodije, suscitando forti polemiche e contestazioni. Il monumento venne successivamente rimosso dal luogo dell'installazione, mentre l'episodio diede origine anche a vicende giudiziarie e a denunce di intimidazioni nei confronti di giornalisti.

La libertà religiosa, tutelata dall'articolo 9 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dall'articolo 10 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione, non deve essere confusa con un'immunità rispetto alle responsabilità previste dalla legge. Allo stesso tempo, qualsiasi valutazione di rilevanza penale deve rispettare il principio di legalità e le garanzie del giusto processo.

Il problema, prima ancora che giudiziario, riguarda la memoria democratica: una società può confrontarsi liberamente con il proprio passato, ma non dovrebbe normalizzare la glorificazione dei responsabili di persecuzioni e atrocità.

Altrettanto essenziale è la tutela dell'informazione. Gli episodi di intimidazione denunciati dai giornalisti richiamano l'importanza dell'articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dell'articolo 11 della Carta di Nizza, che riconoscono la libertà di espressione e il pluralismo dei mezzi di comunicazione. Senza una stampa libera, capace di indagare e documentare anche le vicende più controverse, nessun ordinamento democratico può dirsi pienamente maturo.

Sul piano internazionale, il percorso europeo del Montenegro si intreccia inevitabilmente con il confronto tra l'Occidente e la Russia. Podgorica ha progressivamente rafforzato il proprio orientamento euroatlantico, mentre la Serbia continua a mantenere rapporti politici ed economici significativi con Mosca.

Il 9 ottobre 2026, le autorità montenegrine hanno fermato il blogger militare russo Mikhail Zvinchuk, fondatore del canale filorusso Rybar, insieme ad altri cittadini russi, disponendone l'espulsione per ragioni di sicurezza nazionale. Il governo ha collegato l'operazione alla necessità di contrastare possibili attività di destabilizzazione e minacce ibride. Le circostanze dell'episodio impongono comunque prudenza: le valutazioni di sicurezza delle autorità non equivalgono automaticamente all'accertamento giudiziario di responsabilità individuali.

L'episodio dimostra quanto l'allargamento europeo sia diventato anche una questione di sicurezza, influenza geopolitica e autonomia strategica. La prospettiva di un Montenegro stabilmente inserito nell'Unione potrebbe contribuire a consolidare la presenza europea nei Balcani occidentali, regione storicamente attraversata da conflitti, rivalità nazionali e interferenze esterne.

Tuttavia, l'Unione europea non dovrebbe limitarsi a considerare l'allargamento come una risposta strategica alla Russia. La forza del progetto europeo risiede soprattutto nella capacità di promuovere istituzioni democratiche, cooperazione pacifica e tutela delle libertà fondamentali. Un'adesione accelerata per ragioni esclusivamente geopolitiche, senza un adeguato consolidamento dello Stato di diritto, rischierebbe di indebolire proprio quei valori che l'Unione intende difendere.

Un'ulteriore incognita è rappresentata dai rapporti con la Croazia. Zagabria ha subordinato ulteriori progressi su alcuni aspetti negoziali alla soluzione di controversie bilaterali, tra cui la delimitazione marittima, la proprietà della nave scuola Jadran, le questioni patrimoniali e le responsabilità connesse ai conflitti degli anni Novanta. La Croazia ha inoltre richiamato la necessità di garantire giustizia alle vittime, risarcimenti agli ex detenuti e accertamenti sui crimini di guerra.

La possibilità di un veto nazionale, insita nel requisito dell'unanimità previsto dall'articolo 49 TUE, conferma che l'allargamento resta un processo tanto giuridico quanto politico. È però auspicabile che le controversie bilaterali siano risolte attraverso il dialogo diplomatico e gli strumenti del diritto internazionale, evitando che diventino ostacoli sproporzionati alla prospettiva europea di un'intera popolazione.

Resta infine una questione che considero particolarmente importante: quali benefici concreti porterà l'adesione ai cittadini montenegrini?

Le riforme non possono essere valutate esclusivamente attraverso il numero dei capitoli negoziali conclusi. Devono incidere sulla qualità del lavoro, sui salari, sull'accessibilità dei servizi pubblici, sulla sanità, sull'istruzione, sulla protezione sociale e sulle opportunità delle nuove generazioni.

Il governo ha annunciato un nuovo modello retributivo, con applicazione prevista dal gennaio 2027, che contempla salari minimi differenziati in base al livello di istruzione richiesto per le mansioni, fino a 1.400 euro per le posizioni che richiedono un titolo di istruzione superiore. Si tratta di una prospettiva significativa, la cui sostenibilità ed effettiva attuazione dovranno tuttavia essere verificate.

L'aumento delle retribuzioni e la creazione di opportunità professionali costituiscono questioni decisive anche per contrastare l'emigrazione dei giovani qualificati. La libera circolazione delle persone, riconosciuta dall'articolo 45 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e sviluppata dalla normativa europea, rappresenta una straordinaria opportunità, ma non dovrebbe trasformarsi nell'unica possibilità di realizzazione professionale per chi nasce in un piccolo Stato.

Una vera integrazione deve consentire ai cittadini di scegliere liberamente se partire o restare, senza essere costretti a emigrare per ottenere condizioni di vita dignitose.

In questo contesto, anche l'Italia può svolgere un ruolo di primo piano. La vicinanza geografica, i rapporti economici e culturali e la comune appartenenza allo spazio adriatico rendono naturale una cooperazione più intensa. Sostenere il percorso europeo del Montenegro significa contribuire alla stabilità dei Balcani occidentali, ma anche investire in una regione con la quale il nostro Paese condivide una parte importante della propria storia.

L'entusiasmo europeo della popolazione montenegrina rappresenta, inoltre, uno spunto di riflessione per gli stessi cittadini dell'Unione. Secondo un'indagine resa pubblica dalla Commissione europea nel giugno 2026, oltre il 60% degli intervistati in Montenegro sostiene l'adesione e il 62% ritiene che il Paese entrerà nell'Unione entro cinque anni.

È significativo osservare come, mentre in alcuni Stati membri il dibattito europeo sia attraversato da euroscetticismo e sfiducia, nei Paesi candidati l'integrazione continui a rappresentare una concreta speranza di progresso democratico, stabilità e benessere.

Non bisogna naturalmente idealizzare l'Unione europea, che presenta contraddizioni e problemi ancora irrisolti. Ma proprio per questo l'allargamento dovrebbe essere concepito come un'occasione di rinnovamento reciproco: il Montenegro chiamato a rafforzare le proprie istituzioni e l'Europa chiamata a dimostrare di essere ancora capace di offrire un progetto politico credibile.

Il 2028 potrebbe dunque diventare una data storica. Ma il successo del percorso montenegrino non dipenderà soltanto dal momento in cui la bandiera nazionale sarà affiancata ufficialmente a quelle degli altri Stati membri.

Dipenderà dalla capacità di costruire una società nella quale i giudici siano indipendenti, la corruzione venga contrastata efficacemente, i giornalisti possano lavorare senza intimidazioni, le minoranze siano rispettate e i giovani trovino opportunità concrete per il proprio futuro.

Perché l'Europa non si costruisce soltanto allargando i propri confini. Si costruisce rendendo effettivi, nella vita quotidiana delle persone, i valori sui quali è stata fondata.

Ed è questa, prima ancora dell'adesione del Montenegro, la sfida che riguarda tutti noi.