Il diritto d’asilo a Trieste: rotta balcanica e crisi dei diritti

Il diritto d'asilo può essere formalmente riconosciuto e, contemporaneamente, reso quasi impossibile da esercitare? È questa la domanda, profondamente giuridica prima ancora che politica, che ha attraversato l'incontro «Quello che Trieste non vede. La rotta balcanica: tra arrivi, attese e burocrazia», organizzato il 20 ottobre 2026 presso la sede dell'ARCI di Trieste, con l'intervento di Gianfranco Schiavone, presidente del Consorzio Italiano di Solidarietà (ICS), esperto di migrazioni internazionali e componente dell'Associazione per gli Studi Giuridici sull'Immigrazione (ASGI).

Ho partecipato alla conferenza perché ritengo che il fenomeno migratorio debba essere affrontato attraverso la conoscenza delle dinamiche internazionali, l'analisi rigorosa delle norme e l'osservazione delle loro conseguenze concrete. A Trieste, città nella quale ho scelto di vivere e dove frequento la Piazza del Mondo, queste questioni non rappresentano per me soltanto una materia di studio: incontrano quotidianamente persone, storie e condizioni di vulnerabilità che interrogano direttamente il nostro sistema democratico.

L'intervento di Schiavone ha delineato un quadro particolarmente preoccupante: quello di una progressiva trasformazione delle procedure di protezione internazionale in un sistema nel quale l'accesso ai diritti rischia di essere ostacolato proprio dagli strumenti amministrativi che dovrebbero garantirlo.

Il punto di partenza non può che essere la Costituzione. L'articolo 10, terzo comma, riconosce allo straniero al quale sia impedito nel proprio Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana il diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge. Tale disposizione deve essere letta in relazione agli articoli 2 e 3, che tutelano i diritti inviolabili e il principio di eguaglianza, all'articolo 24, che garantisce il diritto alla difesa, e all'articolo 113, che assicura la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione.

Sul piano sovranazionale, l'articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea garantisce il diritto d'asilo nel rispetto della Convenzione di Ginevra del 1951 e del Protocollo di New York del 1967, mentre l'articolo 19 vieta le espulsioni collettive e tutela contro l'allontanamento verso Paesi nei quali sussista un grave rischio di pena di morte, tortura o trattamenti inumani o degradanti. A completare il quadro intervengono l'articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e il principio di non-refoulement, sancito dall'articolo 33 della Convenzione di Ginevra, nei rispettivi ambiti applicativi.

Non si tratta di affermazioni programmatiche prive di conseguenze. Sono disposizioni che pongono limiti precisi all'esercizio del potere statale, anche quando quest'ultimo viene giustificato attraverso esigenze di sicurezza, gestione delle frontiere o razionalizzazione amministrativa.

Proprio su questo terreno si inserisce il nuovo Patto europeo sulla migrazione e l'asilo, le cui principali disposizioni hanno trovato applicazione dal 12 giugno 2026. Il regolamento (UE) 2024/1348 disciplina una procedura comune di protezione internazionale, mentre il regolamento (UE) 2024/1351 interviene sulla gestione dell'asilo e della migrazione, ridefinendo anche i meccanismi di responsabilità e solidarietà tra Stati membri. A essi si affiancano, tra gli altri, la direttiva (UE) 2024/1346 sulle condizioni di accoglienza e il regolamento (UE) 2024/1356 relativo agli accertamenti preliminari.

L'obiettivo dichiarato della riforma è rendere più uniforme ed efficiente il sistema europeo. Tuttavia, l'efficienza amministrativa non può diventare un valore assoluto, né può essere perseguita comprimendo oltre i limiti consentiti le garanzie individuali. Una procedura più rapida non è necessariamente una procedura più giusta, soprattutto quando la persona interessata non dispone degli strumenti linguistici, giuridici e materiali indispensabili per far valere le proprie ragioni.

Durante la conferenza, Schiavone ha ricostruito le contraddizioni del precedente sistema di Dublino, evidenziando come la responsabilità attribuita prevalentemente agli Stati di primo ingresso abbia contribuito a produrre squilibri strutturali. Secondo la sua analisi, il sistema europeo ha finito per reggersi anche sulla mobilità spontanea delle persone tra gli Stati membri, in assenza di un meccanismo di redistribuzione sufficientemente efficace.

Il nuovo quadro normativo introduce strumenti di solidarietà, ma non elimina automaticamente le tensioni tra responsabilità degli Stati di primo ingresso, interessi dei Paesi di destinazione e aspirazioni individuali dei richiedenti protezione. La libertà delle persone di costruire relazioni familiari, sociali e professionali continua a confrontarsi con un sistema nel quale la distribuzione delle competenze amministrative può prevalere sulle concrete prospettive di integrazione.

La rotta balcanica rappresenta una delle manifestazioni più evidenti di questa contraddizione. Attraversando Paesi caratterizzati da differenti sistemi giuridici e capacità di accoglienza, le persone migranti affrontano controlli, respingimenti, situazioni di precarietà e ostacoli nell'accesso alle procedure di protezione internazionale.

Schiavone ha inoltre sottolineato un paradosso che merita particolare attenzione: l'inasprimento dei controlli e la progressiva chiusura delle possibilità di attraversamento autonomo possono incrementare la dipendenza dalle organizzazioni che gestiscono il traffico di migranti. La domanda di mobilità, infatti, non viene necessariamente eliminata dalle restrizioni; può semplicemente essere intercettata da reti criminali sempre più organizzate e remunerative.

Occorre distinguere, naturalmente, il traffico di migranti dalla tratta di esseri umani, trattandosi di fenomeni giuridicamente differenti, disciplinati anche dai Protocolli addizionali alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale. Ma proprio questa distinzione impone politiche capaci di contrastare lo sfruttamento senza criminalizzare indiscriminatamente chi cerca protezione.

È però sulla situazione di Trieste che l'intervento ha assunto i caratteri di una denuncia particolarmente severa.

Secondo i dati e le ricostruzioni illustrati da Schiavone, dal 2022 la città avrebbe conosciuto un progressivo deterioramento delle condizioni di accesso all'asilo e all'accoglienza, con persone costrette a permanere per settimane o mesi in strada prima di ottenere la registrazione della domanda o una sistemazione.

La questione decisiva riguarda la distinzione tra manifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale e successiva formalizzazione amministrativa della domanda. L'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 142 del 2015 stabilisce che le misure di accoglienza si applicano dal momento della manifestazione della volontà di chiedere protezione internazionale, nel rispetto delle condizioni previste dall'ordinamento. Ne consegue che il funzionamento degli uffici non può essere utilizzato per differire arbitrariamente il riconoscimento di una posizione giuridica già rilevante.

Nel corso dell'incontro sono stati descritti appuntamenti fissati a distanza di circa tre mesi e mezzo, documenti privi di indicazioni sufficientemente chiare sulla finalità della convocazione e difficoltà nel dimostrare quando una persona abbia effettivamente manifestato la volontà di presentare domanda.

Se tali prassi vengono confermate, il problema non riguarda semplicemente la lentezza burocratica. Il rischio è che l'amministrazione, attraverso la dilazione temporale e l'incertezza documentale, finisca per ostacolare l'esercizio di diritti che la legge è tenuta a garantire.

Particolarmente significativo è il riferimento alla sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 1° agosto 2025, nella causa C-97/24, S.A. e R.J.. La Corte ha chiarito, con riferimento alla disciplina dell'accoglienza allora applicabile, che uno Stato membro non può sottrarsi alla responsabilità derivante dalla mancata garanzia delle condizioni materiali essenziali invocando il temporaneo esaurimento delle strutture disponibili, neppure quando questo sia conseguenza di un afflusso improvviso e imprevedibile.

Il principio giuridico è di straordinaria importanza: l'insufficienza organizzativa non costituisce, di per sé, una giustificazione per privare una persona indigente delle condizioni indispensabili a un'esistenza dignitosa.

La pubblica amministrazione dispone certamente di margini organizzativi e di discrezionalità, ma questi devono essere esercitati entro i confini della legalità, della proporzionalità e del rispetto dei diritti fondamentali. L'articolo 97 della Costituzione impone il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione; non autorizza, al contrario, a trasformare le carenze del sistema in un onere sopportato esclusivamente dai soggetti più vulnerabili.

Un ulteriore profilo riguarda l'applicazione delle procedure accelerate di frontiera a Trieste dopo il 12 giugno 2026.

L'articolo 43 del regolamento (UE) 2024/1348 individua specifiche condizioni per il ricorso a tali procedure, collegate, tra l'altro, agli attraversamenti delle frontiere esterne e alle zone di transito. Trieste, tuttavia, si trova lungo una frontiera interna dello spazio Schengen. Il temporaneo ripristino dei controlli non determina automaticamente la trasformazione di una frontiera interna in frontiera esterna dell'Unione.

La questione è stata oggetto di controversie giudiziarie, anche in relazione all'individuazione delle zone di frontiera o di transito e alla normativa nazionale di attuazione. Il decreto del Ministero dell'interno del 21 luglio 2026, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 10 agosto, ha integrato l'individuazione di tali zone, senza tuttavia eliminare la necessità di verificare, nei singoli procedimenti, il rispetto dei presupposti stabiliti dal diritto europeo.

Durante la conferenza, Schiavone ha riferito che diversi ricorsi cautelari presentati a Trieste sono stati accolti, con il conseguente superamento, nei casi esaminati, dell'inquadramento nella procedura accelerata di frontiera. Si tratta di interventi giurisdizionali rilevanti, che dimostrano quanto sia indispensabile il controllo del giudice sulla legittimità dell'azione amministrativa.

A rendere particolarmente delicata la questione contribuisce l'estrema brevità dei termini di impugnazione. L'articolo 35-ter del decreto legislativo n. 25 del 2008, come modificato nel 2026, prevede, per la specifica ipotesi disciplinata dalla norma, un termine di cinque giorni dalla notificazione del provvedimento per proporre ricorso.

Cinque giorni possono rappresentare un intervallo estremamente esiguo per una persona che non conosce la lingua italiana, non dispone di una rete sociale, deve reperire un difensore e necessita di ricostruire vicende personali spesso segnate da persecuzioni, violenze o traumi.

In questo contesto, il diritto a un ricorso effettivo, garantito dall'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dall'articolo 13 della CEDU nei rispettivi ambiti applicativi, assume un'importanza decisiva. Non è sufficiente prevedere astrattamente la possibilità di impugnare un provvedimento: occorre che la persona sia posta nelle condizioni concrete di esercitare tale facoltà.

Gli articoli 15, 16 e 17 del regolamento (UE) 2024/1348 disciplinano, con condizioni e modalità specifiche, l'accesso all'orientamento legale gratuito durante la procedura amministrativa e all'assistenza e rappresentanza legali gratuite nella fase d'impugnazione. In particolare, l'articolo 16 non si limita alla semplice consegna di materiale informativo, ma contempla anche spiegazioni relative alla procedura e assistenza nella formalizzazione della domanda.

È proprio su questa distinzione che Schiavone ha insistito con particolare determinazione: consegnare un opuscolo non equivale necessariamente a mettere una persona nelle condizioni di comprendere le conseguenze giuridiche della procedura alla quale viene sottoposta.

La tutela effettiva richiede un'informazione comprensibile, un orientamento adeguato e, quando previsto, un'assistenza legale accessibile. In assenza di tali garanzie, l'accelerazione rischia di tradursi in una compressione sproporzionata del diritto di difesa.

Un sistema capace di decidere in pochi giorni, dopo aver lasciato una persona per mesi in condizioni di precarietà, presenta una contraddizione che non può essere ignorata. La rapidità, infatti, sembra intervenire soprattutto nel momento in cui occorre definire negativamente una posizione giuridica, mentre le attività necessarie ad assicurare l'accesso alla protezione possono rimanere gravate da ritardi prolungati.

Questa asimmetria deve essere analizzata con particolare rigore, senza presumere automaticamente l'intenzionalità illecita dei singoli funzionari. Eventuali responsabilità amministrative, civili, contabili o penali richiedono l'accertamento dei rispettivi presupposti. Tuttavia, l'assenza di una responsabilità penale individuale accertata non esclude la possibilità che determinate prassi costituiscano violazioni del diritto nazionale o dell'Unione europea, né impedisce di valutare l'eventuale responsabilità dello Stato.

Durante il dibattito è emersa anche la questione della sicurezza urbana e del rapporto, spesso costruito nel discorso pubblico, tra immigrazione e criminalità.

Schiavone ha contestato la tendenza a ricondurre episodi eterogenei a un'unica categoria indistinta di persone straniere, senza distinguere tra richiedenti asilo, persone stabilmente residenti, soggetti in transito e autori di specifici comportamenti penalmente rilevanti.

Il principio costituzionale di responsabilità penale personale, sancito dall'articolo 27, primo comma, impedisce di attribuire a un'intera collettività la responsabilità delle condotte commesse da singoli individui. La sicurezza costituisce un interesse pubblico legittimo, ma non può essere perseguita attraverso generalizzazioni, discriminazioni o limitazioni arbitrarie dei diritti.

Conosco la Piazza del Mondo e so che la convivenza tra persone provenienti da contesti culturali differenti può comportare difficoltà, incomprensioni e situazioni conflittuali. Non ritengo utile negare questi problemi, né giustificare comportamenti violenti in nome della solidarietà. Ma sarebbe altrettanto scorretto utilizzare singoli episodi per alimentare una rappresentazione indiscriminatamente criminalizzante della popolazione migrante.

La tutela delle persone vulnerabili e la sicurezza della collettività non sono obiettivi necessariamente contrapposti. Un sistema di accoglienza funzionante, capace di garantire identificazione, informazione giuridica, assistenza sociosanitaria e percorsi di integrazione, contribuisce anche a prevenire marginalità e tensioni sociali.

Al termine dell'intervento ho rivolto a Gianfranco Schiavone una domanda che considero centrale per comprendere la direzione delle attuali politiche europee:

«Alla luce del nuovo Patto europeo sulla migrazione e l'asilo, non stiamo assistendo a una progressiva sostituzione della tutela dei diritti umani con una politica di deterrenza e contenimento? E soprattutto, quando la burocrazia impedisce concretamente l'accesso alla protezione internazionale, possiamo ancora parlare di inefficienza amministrativa oppure dobbiamo riconoscere una vera e propria violazione sistemica dei diritti fondamentali, della quale gli Stati devono rispondere giuridicamente?»

La risposta di Schiavone è stata inequivocabile nell'esprimere la propria valutazione critica. Dopo aver condiviso la preoccupazione contenuta nella domanda, ha sintetizzato la direzione che, a suo giudizio, starebbe assumendo il sistema europeo con un interrogativo particolarmente incisivo:

«Come posso togliere il diritto d'asilo senza toglierlo?»

È una formulazione che merita di essere approfondita perché richiama una questione fondamentale dello Stato di diritto: la differenza tra titolarità formale di una posizione giuridica ed effettività della relativa tutela.

Un diritto può essere riconosciuto dalla Costituzione, dalle convenzioni internazionali e dai regolamenti europei, ma rischiare di perdere gran parte del proprio significato quando le condizioni materiali e procedurali necessarie per esercitarlo vengono progressivamente ostacolate.

Non significa che ogni procedura accelerata sia illegittima o che ogni misura di controllo delle frontiere costituisca una violazione dei diritti umani. Significa, piuttosto, che qualsiasi limitazione deve essere giustificata, proporzionata, conforme alle fonti sovraordinate e sottoposta a un controllo giurisdizionale effettivo.

Ritengo che proprio qui si collochi la responsabilità più importante degli operatori del diritto: impedire che la complessità delle procedure diventi uno strumento di esclusione, garantendo che anche le persone prive di risorse economiche, conoscenze linguistiche e strumenti di difesa possano accedere realmente alla giustizia.

L'esperienza di Trieste ci obbliga inoltre a interrogarci sul modello di società che intendiamo costruire. Una città di frontiera può scegliere di considerare la presenza delle persone migranti esclusivamente come un problema di ordine pubblico, oppure può riconoscere che il rispetto delle regole, la tutela dei diritti e la dignità umana costituiscono elementi imprescindibili della convivenza democratica.

Non chiedo che lo Stato rinunci a governare i flussi migratori, né che venga meno il controllo sulla fondatezza delle domande di protezione internazionale. Chiedo che tali funzioni vengano esercitate nel rispetto delle garanzie che distinguono uno Stato costituzionale di diritto da un sistema nel quale il potere amministrativo diventa sostanzialmente incontrollabile.

La conferenza si è conclusa lasciandomi una convinzione ancora più netta: la vera questione non è soltanto quante persone attraversino la rotta balcanica, ma quale trattamento il nostro ordinamento riservi loro quando chiedono protezione.

Perché un diritto fondamentale che esiste soltanto sulla carta, ma che non può essere concretamente esercitato, rischia di diventare una promessa giuridica tradita.

E quando questo accade, non è soltanto il sistema d'asilo a entrare in crisi. È la credibilità stessa dello Stato di diritto a essere messa in discussione.