Crisi climatica in Europa: 822 miliardi di danni e responsabilità dello Stato

La crisi climatica non è più soltanto una questione ambientale e neppure un problema confinato alle politiche energetiche. È diventata una questione giuridica, economica e finanziaria che costringe gli ordinamenti europei a confrontarsi con una domanda sempre meno eludibile: quando un rischio è conosciuto, scientificamente documentato e almeno in parte prevedibile, fino a che punto le conseguenze di un evento estremo possono continuare a essere considerate semplicemente una "calamità naturale"? E, soprattutto, quando l'insufficienza delle misure di prevenzione e adattamento può trasformarsi in un problema di responsabilità pubblica?

I numeri pubblicati dall'Agenzia europea dell'ambiente restituiscono con particolare chiarezza la dimensione del fenomeno. Tra il 1980 e il 2024 gli eventi meteorologici e climatici estremi hanno provocato nell'Unione europea perdite economiche stimate in circa 822 miliardi di euro, a prezzi 2024. Oltre 208 miliardi, cioè circa un quarto dell'intero ammontare registrato in quarantacinque anni, si concentrano nel solo periodo 2021-2024. Le alluvioni rappresentano circa il 47% delle perdite complessive, le tempeste circa il 27% e le ondate di calore quasi il 18%. Ancora più significativo è l'andamento temporale: la perdita economica media annua, pari a circa 8,6 miliardi negli anni Ottanta, ha raggiunto circa 44,9 miliardi nel periodo 2020-2024. I quattro anni dal 2021 al 2024 figurano tutti tra i cinque più costosi dell'intera serie storica considerata.

Questi dati impongono di modificare anche il modo in cui giuridicamente consideriamo la prevenzione. Non significa, naturalmente, che ogni alluvione, incendio o danno provocato da un fenomeno meteorologico estremo possa essere imputato automaticamente allo Stato o a un ente territoriale. Una simile conclusione sarebbe giuridicamente insostenibile. Il cambiamento climatico modifica però progressivamente il parametro della prevedibilità del rischio. Se un territorio è riconosciuto come vulnerabile, se esistono mappe del rischio, dati scientifici, precedenti eventi calamitosi e strumenti di pianificazione che individuano gli interventi necessari, l'eventuale inerzia delle autorità non può essere valutata come se l'evento fosse totalmente imprevedibile.

Il diritto dell'Unione europea offre già basi normative rilevanti. L'articolo 191 TFUE colloca tra gli obiettivi della politica ambientale dell'Unione la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente e stabilisce che essa sia fondata, tra gli altri, sui principi di precauzione e dell'azione preventiva. A ciò si aggiunge il regolamento (UE) 2021/1119, la cosiddetta European Climate Law. Il suo articolo 5 dispone che le istituzioni competenti dell'Unione e gli Stati membri assicurino un progresso continuo nel miglioramento della capacità di adattamento, nel rafforzamento della resilienza e nella riduzione della vulnerabilità ai cambiamenti climatici. Lo stesso articolo richiede inoltre che l'adattamento venga progressivamente integrato nelle diverse politiche socioeconomiche e ambientali. Non siamo dunque più davanti a un adattamento climatico concepito esclusivamente come scelta politica eventuale, ma a un quadro normativo nel quale la resilienza deve entrare stabilmente nell'azione pubblica.

Un esempio particolarmente eloquente riguarda le alluvioni. La direttiva 2007/60/CE impone agli Stati membri un sistema articolato di valutazione preliminare del rischio, elaborazione delle mappe di pericolosità e rischio e predisposizione dei relativi piani di gestione. Il legislatore europeo ha previsto espressamente che nella revisione delle valutazioni e dei piani venga considerato il probabile impatto dei cambiamenti climatici sulla frequenza delle alluvioni. I piani devono inoltre occuparsi di prevenzione, protezione e preparazione, comprese le previsioni e i sistemi di allertamento. Il punto giuridicamente importante è evidente: l'ordinamento non interviene soltanto dopo la catastrofe, ma pretende che il rischio venga studiato, cartografato, pianificato e gestito prima che il danno si produca.

Anche nell'ordinamento italiano questa impostazione emerge con chiarezza dal decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, il Codice della protezione civile. L'articolo 2 considera attività di protezione civile non soltanto la gestione e il superamento delle emergenze, ma espressamente la previsione, la prevenzione e la mitigazione dei rischi. La previsione comprende l'identificazione e lo studio, anche dinamico, dei possibili scenari di rischio; la prevenzione comprende invece le attività strutturali e non strutturali dirette a evitare o ridurre la possibilità che gli eventi calamitosi producano danni. L'articolo 16 ricomprende espressamente, tra gli altri, i rischi idraulico, idrogeologico, da fenomeni meteorologici avversi, da deficit idrico e da incendi boschivi.

La distinzione è fondamentale. La Protezione civile non dovrebbe essere pensata esclusivamente come la macchina pubblica che interviene quando un territorio è già sott'acqua, quando l'incendio ha già raggiunto le abitazioni o quando occorre evacuare la popolazione. Il modello normativo italiano è costruito anche sulla prevenzione. Ciò significa manutenzione del territorio, pianificazione, sistemi di allerta, informazione della popolazione, individuazione delle aree vulnerabili e adozione delle misure necessarie a diminuire l'esposizione al rischio. La qualità dell'intervento pubblico deve quindi essere valutata anche prima dell'emergenza.

Da qui nasce la questione più delicata: può esistere una responsabilità dello Stato o delle amministrazioni pubbliche per insufficiente prevenzione? La risposta non può essere formulata in termini assoluti. L'esistenza di un rischio climatico non comporta di per sé responsabilità pubblica e non esiste un diritto individuale alla completa eliminazione di qualsiasi rischio naturale. Occorre verificare concretamente competenze, condotte, prevedibilità dell'evento, obblighi giuridici, misure ragionevolmente esigibili, eventuali omissioni e rapporto causale con il danno. Ma l'aumento delle conoscenze scientifiche rende progressivamente più difficile qualificare come imprevedibili rischi che le stesse amministrazioni hanno già identificato nei propri strumenti di pianificazione.

Il tema assume una dimensione ancora maggiore alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. Nella sentenza della Grande Camera Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e altri c. Svizzera del 9 aprile 2024, la Corte di Strasburgo ha riconosciuto che l'articolo 8 CEDU comprende il diritto degli individui a una protezione effettiva da parte delle autorità statali contro i gravi effetti negativi del cambiamento climatico sulla vita, sulla salute, sul benessere e sulla qualità della vita. La Corte ha ravvisato una violazione dell'articolo 8 per l'inadempimento degli obblighi positivi gravanti sulla Svizzera e ha precisato, nello stesso tempo, che agli Stati resta un ampio margine di apprezzamento nella scelta degli strumenti attraverso i quali perseguire gli obiettivi climatici. La sentenza non autorizza quindi a trasformare ogni calamità in una causa contro lo Stato, ma segna un passaggio decisivo: la protezione dal cambiamento climatico può entrare nell'area degli obblighi positivi derivanti dalla Convenzione.

La stessa Corte ha sottolineato un elemento particolarmente importante per il futuro del diritto climatico: alle misure di mitigazione devono affiancarsi misure di adattamento destinate ad attenuare le conseguenze più gravi o imminenti del cambiamento climatico. È precisamente su questo terreno che diritto climatico, diritto amministrativo, protezione civile e tutela dei diritti fondamentali cominciano a sovrapporsi. Ridurre le emissioni rimane indispensabile, ma non basta più. Gli Stati devono contemporaneamente preparare città, infrastrutture, servizi sanitari e territori a fenomeni climatici che sono già in corso.

Esiste poi un secondo enorme problema, meno discusso nel dibattito pubblico: chi sopporta economicamente questi danni? I dati EIOPA mostrano che, tra il 1980 e il 2024, soltanto circa un quarto delle perdite derivanti dagli eventi estremi in Europa risultava assicurato. Il restante danno rimane quindi, con modalità differenti, sulle famiglie, sulle imprese e sul settore pubblico. L'intensificazione degli eventi climatici rischia inoltre di produrre un effetto perverso: proprio nelle zone maggiormente esposte le coperture potrebbero diventare più costose, essere sottoposte a maggiori esclusioni o, nei casi estremi, diventare difficilmente disponibili. EIOPA segnala espressamente che il crescente insurance protection gap può avere conseguenze non soltanto sulla resilienza delle famiglie e delle imprese, ma anche sulla stabilità macroeconomica e sulle finanze pubbliche.

Per l'Italia la questione è particolarmente significativa. Secondo il più recente dashboard EIOPA, tra le combinazioni di rischio e territorio che hanno prodotto le maggiori perdite non assicurate in Europa figurano il rischio terremoto in Italia e il rischio alluvione in Italia. Per quest'ultimo, il 97% delle perdite storicamente considerate risultava non assicurato. È un dato che aiuta a comprendere perché il problema delle catastrofi naturali non possa più essere affrontato esclusivamente attraverso risarcimenti, ristori e stanziamenti pubblici successivi all'emergenza.

Non è casuale che anche il legislatore italiano abbia iniziato a intervenire sul versante assicurativo. La legge 30 dicembre 2023, n. 213 ha introdotto per determinate imprese l'obbligo di stipulare contratti assicurativi a copertura dei danni provocati da calamità naturali ed eventi catastrofali, comprendendo sismi, alluvioni, frane, inondazioni ed esondazioni. Il sistema è stato disciplinato sul piano attuativo dal decreto del Ministero dell'economia e delle finanze 30 gennaio 2025, n. 18 ed è stato successivamente interessato dal decreto-legge 31 marzo 2025, n. 39, convertito con modificazioni dalla legge 27 maggio 2025, n. 78, che ha differenziato i termini dell'obbligo per alcune categorie dimensionali di imprese.

Il punto, tuttavia, non può essere semplicemente quello di trasferire il rischio dallo Stato alle compagnie assicurative e dalle compagnie ai cittadini o alle imprese attraverso i premi. Se l'esposizione aumenta perché non vengono realizzate opere di adattamento, se continua l'urbanizzazione di aree vulnerabili o se le infrastrutture non vengono adeguate ai nuovi scenari climatici, il sistema assicurativo finirà inevitabilmente per incorporare quella maggiore rischiosità nei prezzi e nelle condizioni contrattuali. L'assicurazione può distribuire economicamente il danno; non può sostituire la prevenzione.

Ed è precisamente qui che la crisi climatica diventa anche un problema di finanza pubblica. Le stime pubblicate dall'Agenzia europea dell'ambiente nel 2026 indicano che, soltanto per rendere maggiormente resilienti agricoltura, energia e trasporti, sarebbero necessari entro il 2050 investimenti compresi indicativamente tra 53 e 137 miliardi di euro ogni anno, a seconda dello scenario climatico. Gli attuali finanziamenti impegnati per l'adattamento in questi settori sono invece stimati intorno ai 15-16 miliardi annui, prevalentemente di provenienza pubblica. Il divario potenziale supera quindi i cento miliardi di euro l'anno nello scenario più oneroso.

Spendere per l'adattamento, tuttavia, non equivale semplicemente ad aggiungere una nuova voce di costo ai bilanci pubblici. Significa anche evitare spese future. Secondo i dati richiamati dall'EEA, per esempio, gli interventi di adattamento al crescente rischio di inondazioni costiere nell'Unione europea potrebbero generare benefici stimati in circa sei euro per ogni euro investito. Il vero confronto economico, quindi, non dovrebbe essere tra "spendere" e "non spendere", ma tra investire oggi nella prevenzione e sostenere domani costi potenzialmente molto superiori per ricostruzioni, ristori, interruzioni produttive, danni sanitari, perdita di infrastrutture e interventi emergenziali.

Questa trasformazione pone infine un problema di equità. Le conseguenze del cambiamento climatico non colpiscono tutti nello stesso modo. Persone anziane, persone con disabilità, cittadini economicamente fragili, lavoratori esposti alle temperature estreme e famiglie che vivono in abitazioni scarsamente efficienti o in territori ad alto rischio dispongono spesso di minori possibilità di adattamento individuale. Una politica climatica che si limitasse a trasferire progressivamente i costi della protezione sui singoli attraverso assicurazioni, adeguamenti immobiliari e spese energetiche rischierebbe quindi di accentuare disuguaglianze già esistenti. La resilienza climatica deve essere concepita anche come politica sociale e come strumento di tutela sostanziale dei soggetti maggiormente vulnerabili.

Gli 822 miliardi di euro contabilizzati dall'EEA raccontano dunque qualcosa di più profondo della semplice successione di alluvioni, incendi, tempeste e ondate di calore. Raccontano il prezzo crescente di un continente che deve adattare istituzioni, territori e infrastrutture a un rischio ormai strutturale. Continuare a discutere della crisi climatica soltanto quando arriva l'emergenza significa intervenire nel momento più costoso e, spesso, quando il danno è ormai irreversibile.

La domanda giuridica dei prossimi anni sarà allora sempre meno se lo Stato possa impedire ogni calamità — evidentemente non può — e sempre più se abbia fatto quanto ragionevolmente e giuridicamente esigibile per ridurne le conseguenze. È una distinzione decisiva. La responsabilità pubblica non nasce dal fatto che piova troppo, che un fiume esondi o che una temperatura raggiunga livelli eccezionali. Può nascere, ricorrendone rigorosamente tutti i presupposti giuridici, quando davanti a un rischio conosciuto e prevedibile le istituzioni competenti omettano le misure che l'ordinamento impone loro di pianificare e adottare.

Per questo prevenzione, adattamento, assicurazioni e finanza pubblica non possono più essere trattati come compartimenti separati. La crisi climatica sta trasformando contemporaneamente il diritto dell'ambiente, il diritto amministrativo, la responsabilità pubblica e il modo stesso in cui lo Stato programma le proprie risorse. Gli 822 miliardi già perduti sono il conto del passato e del presente. La questione politicamente e giuridicamente decisiva è quanto l'Europa sarà disposta a investire oggi per evitare che il conto di domani sia ancora più alto.