Cala Finanza e Tavolara Bay: ZES, paesaggio e sviluppo sostenibile in Sardegna

Cala Finanza non è soltanto una controversia locale sul futuro di un tratto della costa sarda. È, piuttosto, un caso emblematico del difficile equilibrio tra iniziativa economica, semplificazione amministrativa, autonomia territoriale e tutela del paesaggio. Un equilibrio che diventa particolarmente delicato quando l'intervento progettato riguarda un luogo di straordinario pregio ambientale, davanti all'isola di Tavolara, e quando per consentirne la realizzazione viene utilizzata una procedura speciale nata per accelerare gli investimenti.

La vicenda riguarda il progetto denominato "Tavolara Bay", nel territorio di Loiri Porto San Paolo. Il progetto è stato associato alla realizzazione di un rilevante complesso turistico-ricettivo e ha richiesto una trasformazione della disciplina urbanistica dell'area. Il 25 novembre 2025 il Consiglio comunale, con la deliberazione n. 50, aveva espresso un indirizzo favorevole alla proposta di variante urbanistica da sottozona H2, destinata alla salvaguardia ambientale, a sottozona F4, funzionale alla destinazione turistico-ricettiva.

È proprio su questo passaggio che si innesta il tema della Zona economica speciale unica per il Mezzogiorno, istituita dal decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124, convertito con modificazioni dalla legge 13 novembre 2023, n. 162. L'art. 15 disciplina l'autorizzazione unica ZES, costruendo un procedimento orientato alla concentrazione delle valutazioni amministrative e alla riduzione dei tempi necessari per la realizzazione degli investimenti.

La ratio della normativa è comprensibile. Un Paese nel quale l'avvio di un'attività economica richiede anni di procedimenti sovrapposti, autorizzazioni e rimpalli tra amministrazioni ha certamente bisogno di strumenti di semplificazione. Ma semplificare non significa cancellare. Accelerare un procedimento non significa comprimere automaticamente la forza delle norme poste a tutela del territorio.

È questo, a mio avviso, il vero centro giuridico della vicenda di Cala Finanza.

La procedura ZES non vive al di fuori dell'ordinamento costituzionale. Non costituisce una zona franca nella quale la tutela del paesaggio, l'ambiente o la pianificazione urbanistica possano essere degradati a ostacoli burocratici di fronte alla rilevanza economica di un investimento. La velocità del procedimento è uno strumento. Non può diventare un criterio occulto di prevalenza dell'interesse economico su tutti gli altri interessi pubblici coinvolti.

L'art. 9 della Costituzione tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione e, dopo la legge costituzionale n. 1 del 2022, tutela espressamente anche l'ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, nell'interesse delle future generazioni. La collocazione della disposizione tra i principi fondamentali della Repubblica non è casuale: il territorio non è considerato semplicemente una risorsa economicamente disponibile, ma un valore costituzionale.

La stessa Costituzione, all'art. 41, riconosce la libertà dell'iniziativa economica privata ma stabilisce che essa non possa svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da arrecare danno, tra gli altri beni, alla salute e all'ambiente. Impresa e tutela ambientale, dunque, non sono necessariamente interessi incompatibili. L'ordinamento chiede però che siano composti attraverso regole precise e che l'interesse economico non diventi, per la sua sola consistenza finanziaria, automaticamente prevalente.

Nel caso di Cala Finanza esiste poi una questione ulteriore: la specialità dell'autonomia sarda. L'art. 3 dello Statuto speciale della Sardegna riconosce alla Regione potestà legislativa, entro i limiti statutari, anche in materia di edilizia e urbanistica. La Regione Sardegna ha contestato il progetto richiamando il Piano paesaggistico regionale, la normativa di tutela del territorio e le proprie prerogative statutarie, manifestando la propria opposizione nel corso del procedimento amministrativo e successivamente nelle sedi competenti.

Sarebbe, tuttavia, semplicistico ridurre tutto allo slogan "Stato contro Regione" oppure "Roma contro la Sardegna". La realtà giuridica è molto più complessa. L'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali. Il governo del territorio coinvolge invece anche competenze regionali. In una Regione ad autonomia speciale questo intreccio assume un rilievo ancora maggiore.

È proprio per questo che la pianificazione paesaggistica ha una funzione essenziale. Il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio, definisce il paesaggio, all'art. 131, come il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni. Gli artt. 135 e 143 disciplinano la pianificazione paesaggistica, mentre l'art. 145 regola il coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica.

La Corte costituzionale ha più volte sottolineato la particolare rilevanza della tutela paesaggistica anche nei confronti delle scelte urbanistiche. Nella sentenza n. 24 del 2022, intervenendo proprio su disposizioni legislative sarde, ha censurato norme che consentivano interventi in contrasto con le prescrizioni della pianificazione paesaggistica. Quel giudizio non riguardava naturalmente Tavolara Bay, ma il principio di fondo resta estremamente significativo: il Piano paesaggistico non può essere ridotto a una formalità amministrativa da superare quando si presenta un investimento ritenuto strategico.

La pianificazione serve esattamente a evitare che il futuro del territorio venga deciso attraverso una successione di singole occasioni economiche.

Ogni grande progetto, preso isolatamente, può promettere posti di lavoro, crescita del turismo e attrazione di capitali. Ma il diritto urbanistico e paesaggistico deve porsi una domanda diversa: quale sarà l'effetto complessivo e permanente delle trasformazioni?

Una costruzione può essere abbattuta. Un contratto può essere risolto. Una società può lasciare un territorio. La trasformazione irreversibile di una costa, invece, può produrre conseguenze che sopravvivono per generazioni agli investitori che l'hanno determinata.

La vicenda amministrativa di Cala Finanza ha successivamente conosciuto una svolta importante. Il Consiglio comunale di Loiri Porto San Paolo ha revocato il precedente atto che aveva espresso l'indirizzo favorevole alla variante urbanistica. Venuto meno quello che l'amministrazione statale ha considerato un presupposto essenziale del percorso autorizzativo, è stata revocata anche l'autorizzazione unica rilasciata nell'ambito della procedura ZES.

È necessario, però, utilizzare una terminologia rigorosa. La revoca di un'autorizzazione amministrativa non equivale a una sentenza che dichiara definitivamente illegittimo ogni intervento eseguito né costituisce, da sola, l'accertamento di responsabilità penali o amministrative individuali. Il venir meno del titolo autorizzativo e l'accertamento di eventuali illeciti appartengono a piani giuridici differenti.

Allo stesso modo, la presenza nell'area di prefabbricati, sbancamenti o altri segni di intervento, documentata dalla stampa nei primi giorni di luglio, impone verifiche puntuali sulla natura delle opere, sui titoli eventualmente utilizzati, sulla successione cronologica dei provvedimenti e sullo stato effettivo dei luoghi. Le immagini possono sollevare interrogativi. Non possono sostituire l'accertamento amministrativo o giudiziario.

Questo principio deve valere anche quando una vicenda suscita una forte reazione pubblica. Difendere il paesaggio significa difendere la legalità attraverso il metodo della legalità: esaminare gli atti, verificare le competenze, distinguere i diversi titoli autorizzativi e non trasformare un'opposizione politica o ambientale in una sentenza mediatica.

Ciò non impedisce, però, di formulare una valutazione più ampia sul modello di sviluppo che emerge da vicende come questa.

Le ZES sono state create per favorire gli investimenti e ridurre i ritardi amministrativi nel Mezzogiorno. Non dovrebbero mai trasformarsi, nemmeno indirettamente, in territori nei quali le garanzie paesaggistiche vengono percepite come meno rilevanti. Sarebbe un paradosso utilizzare strumenti destinati allo sviluppo delle aree meridionali per indebolire la protezione di quelle stesse risorse ambientali che costituiscono una parte essenziale della loro ricchezza.

La Sardegna ha bisogno di investimenti. Ha bisogno di lavoro stabile, infrastrutture, servizi, turismo di qualità e capacità di trattenere competenze e giovani. La tutela del paesaggio non può diventare il pretesto per condannare l'isola all'immobilismo. Ma è altrettanto miope confondere qualsiasi investimento con il progresso.

Non tutto ciò che produce un ritorno economico immediato rappresenta sviluppo.

Esiste una differenza tra utilizzare un territorio e consumarlo. Tra valorizzare un luogo e trasformarlo fino a renderlo irriconoscibile. Tra costruire servizi per chi vive e frequenta una località e piegare il paesaggio alle esigenze di un turismo esclusivo destinato prevalentemente a pochi.

E su Cala Finanza esiste, per me, anche una dimensione profondamente personale che non voglio nascondere. Da bambina e poi da adolescente sono andata per anni in quella spiaggia. La conosco attraverso i ricordi prima ancora che attraverso gli atti amministrativi, le delibere e le norme urbanistiche. Per molto tempo Cala Finanza è stata sostanzialmente priva di servizi essenziali e non nego affatto che, tante volte, abbia sentito la mancanza anche solo di un piccolo bar e, soprattutto, di un bagno. Per una persona con disabilità che utilizza una carrozzina, poter disporre di servizi igienici accessibili non è un vezzo e non è una comodità superflua: può essere la condizione concreta per riuscire a trascorrere un'intera giornata al mare senza essere costretta a tornare a casa dopo poche ore. Per questo non condivido nemmeno l'idea secondo cui tutelare Cala Finanza dovrebbe significare lasciare tutto esattamente com'è, senza immaginare alcun servizio. A mio avviso, un piccolo progetto, proporzionato e autenticamente sostenibile potrebbe essere non soltanto compatibile con il territorio, ma utile. Penso, ad esempio, a una struttura collocata a una certa distanza dalla spiaggia, magari nell'area del parcheggio utilizzato da chi si dirige verso il porticciolo, dove già sostano le automobili: un piccolo punto di ristoro, servizi igienici realmente accessibili e poche infrastrutture essenziali progettate con materiali, dimensioni e criteri rispettosi del paesaggio. Sarebbe un modo per migliorare concretamente la fruizione del luogo per persone con disabilità, anziani, famiglie e per tutti coloro che vogliono trascorrere una giornata al mare. Ma una cosa è progettare pochi servizi essenziali e sostenibili per la collettività; un'altra sono i grandi progetti faraonici delle grandi compagnie, capaci di modificare profondamente il territorio per costruire strutture destinate a una platea economicamente selezionata. La differenza non è ideologica. È una differenza di scala, impatto ambientale, funzione sociale e concezione stessa del bene comune. Non credo che ogni mattone rappresenti una violenza sul paesaggio, così come non credo che la parola "sviluppo" possa giustificare qualsiasi trasformazione. Credo che la politica e il diritto debbano essere capaci di distinguere. Rendere Cala Finanza più accessibile, più dignitosa e più fruibile sarebbe progresso. Snaturarla attraverso interventi irreversibili concepiti prevalentemente per pochi eletti sarebbe, invece, la rinuncia a immaginare un modello di sviluppo diverso.

Cala Finanza ci ricorda che il paesaggio non è semplicemente lo sfondo nel quale si svolge l'economia. È parte dell'identità di una comunità, della sua memoria e anche del suo futuro economico.

La semplificazione amministrativa serve a rendere lo Stato più efficiente.

Non a rendere il paesaggio più sacrificabile.