41-bis e aree insulari: profili di costituzionalità della collocazione preferenziale in Sardegna

La recente presa di posizione del Consiglio regionale della Sardegna in merito alla collocazione dei detenuti sottoposti al regime di cui all'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario impone una riflessione che non può arrestarsi al piano politico-contingente, ma deve essere ricondotta all'alveo dei principi costituzionali che governano l'esecuzione penale e l'organizzazione dei pubblici poteri.

L'art. 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, rappresenta uno strumento eccezionale volto a interrompere i collegamenti tra detenuti appartenenti alla criminalità organizzata e le strutture esterne. La Corte costituzionale ne ha più volte riconosciuto la legittimità, a condizione che l'applicazione rispetti rigorosamente i criteri di temporaneità, necessità e proporzionalità (tra le altre, sentt. n. 349 del 1993, n. 376 del 1997, n. 351 del 1996), ribadendo che anche il regime differenziato resta soggetto ai limiti imposti dagli artt. 3 e 27 Cost. La finalità di prevenzione non può tradursi in una compressione irragionevole della dignità della persona detenuta, né in un sistema punitivo svincolato dal principio di umanità della pena.

In tale contesto si colloca la previsione del comma 2-quater dell'art. 41-bis, che stabilisce la collocazione "preferibilmente in aree insulari" dei detenuti sottoposti al regime speciale. Se la ratio originaria può essere individuata nell'esigenza di ridurre i rischi di collegamenti con l'organizzazione criminale di appartenenza, occorre interrogarsi sulla compatibilità attuale di tale criterio con il principio di uguaglianza sostanziale di cui all'art. 3 Cost., laddove la concentrazione territoriale determini effetti sproporzionati su specifiche comunità regionali.

La questione assume rilievo anche alla luce dell'art. 97 Cost., che impone il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Una distribuzione dei detenuti fondata su un criterio geografico rigido, se idonea a generare squilibri strutturali nei carichi organizzativi, sanitari e logistici di determinate Regioni, potrebbe incidere sull'efficienza complessiva del sistema penitenziario. Il principio di buon andamento non riguarda soltanto l'azione statale in astratto, ma la concreta sostenibilità delle scelte organizzative.

Ulteriore parametro di riferimento è l'art. 120 Cost., che, nel vietare misure che ostacolino la libera circolazione delle persone e nel delineare i poteri sostitutivi dello Stato, richiama implicitamente la necessità di preservare l'unità giuridica ed economica della Repubblica. La concentrazione sistematica di sezioni di alta sicurezza in territori insulari potrebbe incidere, in via indiretta, sugli equilibri socioeconomici regionali, con effetti che travalicano la mera dimensione penitenziaria.

In questo quadro si inserisce il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, divenuto nel tempo criterio sistemico di composizione delle competenze in ambiti a competenza intrecciata. L'organizzazione del sistema penitenziario è materia statale; tuttavia, l'assistenza sanitaria ai detenuti e l'impatto sul territorio coinvolgono competenze regionali. Ne discende che scelte organizzative idonee a incidere stabilmente sull'equilibrio dei servizi regionali dovrebbero essere oggetto di un confronto istituzionale strutturato, non di una mera determinazione unilaterale.

La Corte costituzionale ha chiarito che il 41-bis non è uno "spazio franco" sottratto al controllo di costituzionalità: ogni sua applicazione deve essere scrutinata alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Analogamente, anche le modalità di attuazione territoriale del regime speciale devono essere coerenti con tali parametri. Se la collocazione preferenziale in aree insulari produce una concentrazione eccessiva e sistemica, essa potrebbe non superare un vaglio di ragionevolezza alla luce dell'evoluzione del sistema penitenziario e delle mutate condizioni organizzative.

La sicurezza nazionale costituisce un valore primario e imprescindibile. Tuttavia, nel modello costituzionale italiano, la sicurezza non è mai disgiunta dal rispetto dei principi di uguaglianza, umanità della pena e buon andamento amministrativo. Un sistema che affidi stabilmente a un territorio specifico un carico sproporzionato rischia di alterare l'equilibrio tra esigenze di prevenzione e principio di equa ripartizione delle funzioni pubbliche.

Ne deriva che una revisione normativa volta a superare il riferimento alla collocazione preferenziale in aree insulari non equivarrebbe a un indebolimento del regime del 41-bis, ma potrebbe rappresentare un adeguamento coerente ai principi costituzionali, assicurando una distribuzione più omogenea e proporzionata dei detenuti sul territorio nazionale. In una Repubblica una e indivisibile, la lotta alla criminalità organizzata è responsabilità comune: essa non può tradursi, neppure indirettamente, in una concentrazione territoriale che comprometta l'equilibrio costituzionale tra sicurezza, uguaglianza e buon andamento.